監視報告 No.35 2022年7月29日
§朝鮮半島の2018年を無にしない国際的努力が必要である。6か国協議再開にむけて中国と米国のイニシャチブが求められる。
2018 年合意は失われたのか？
2022年3月24日の朝鮮民主主義人民共和国（DPRK、あるいは北朝鮮）のICBM発射テストは、ICBMが新型であったかどうかの議論はさておいて、一つの重要な節目となる政治的できごとであった。
それが戦略ミサイルの単なる一発射実験ではなくて、DPRKが政治的意図を込めた行動であったことは、発射を報じた『朝鮮中央通信』のものものしい書きぶりからもうかがうことができる［注1］。
「敬愛する金正恩同志は、水曜日（注：3月23日）、DPRK戦略軍の新型ICBMの発射実験を行うよう命令書を発した。木曜日（注：3月24日）、金正恩同志は発射地点を訪れ、自ら新型ICBMファソン17号試験発射の総手順を指導した。
変化し続ける国際政治情勢に対する彼の深い洞察、日々高まる朝鮮半島及び周辺での軍事的緊張、そして核戦争の危険をともなった米帝国主義者との避けることのできない永年の抗争から生じる朝鮮革命の長期的要求にかんがみて、金正恩総書記は歴史的な第8回労働党大会において、主体思想に基づく国防発展戦略と長期にわたる核戦争抑止力の強化政策を打ち出した。…」
政治的、戦略的意図を明確にしたICBM発射実験のこの公式発表は、DPRKが、2018年4月以来、外交のための信頼醸成措置として自主的に取り組んできたICBM発射実験と地下核実験のモラトリアムを明確に破棄したことを意味している。
すでに1月19日に、朝鮮労働党中央委員会政治局会議は、このような「信頼醸成措置」をすべて見直し、「暫定的に中止している全ての活動を再開」することを「早急に検討」するよう関連機関に指示していた［注2］。これが実行されたのが、3月24日の節目と理解することができる。
この節目は、北朝鮮は2017年のような瀬戸際外交に戻ろうとしていることを意味するのだろうか？
そうではないであろう。今年の年明け早々、1月5日に極超音速ミサイルの発射実験を行ったのを皮切りに、北朝鮮がかつてないペースで戦術誘導弾や中距離弾道ミサイルなどの発射を繰り返してきた。メディアのなかには、これを北朝鮮が米国を制裁緩和などへの交渉の場に引き出すための圧力であると示唆する報道もある［注3］。しかし、一連のミサイル発射は、もちろん望ましい事ではないが、米朝、南北関係の改善が見込めない中で朝鮮労働党大会において決定された戦争抑止力強化路線が実践されている姿として、冷静に受け止めるべきものであろう。
2021年1月の第8回労働党大会は、2016年大会における「国家経済発展5か年戦略」が人民の生活水準向上に具現されるべき社会主義建設に失敗したことを公式に認めたうえで、「国家経済発展5か年計画」を策定した。そのなかで軍事力強化についても具体的な目標を掲げた。「核兵器の小型・軽量化、戦術兵器化」、「超大型核兵器の生産」、「極超音速滑空ミサイルの開発」、「水中及び地上発射の固体燃料ICBMの開発」、「原子力潜水艦と水中発射戦略兵器の保有」「軍事偵察衛星の運用」「無人偵察機の開発」などである［注4］。外交による緊張緩和が生まれない限り、これらの目標に向かって軍事力強化が進行することを、私たちは残念ながら冷静に受け止めざるを得ない。米国など核保有国の核兵器近代化が進行するのと同じ力学である。
しかし、同時に、この党大会の決定については次の2点を忘れてはならないであろう。第1点は、北朝鮮にとって5か年計画の最重要課題は軍事ではなく、あくまでも人民の生活水準向上につながる経済建設であること、第2点は、それを担保する対米政策は「敵視政策の撤回を求め…力には力、善意には善意」の原則で臨むとしていること、である。つまり、外交の可能性が明確に示されている［注5］。
一方では、ミサイル実験の頻発は、経済発展5か年計画において、軍事分野がもっている特性が関係していると考えられる。人民の生活水準の向上につながる農業を含む産業分野は、目に見える中間的な成果を短期に示すことはもともと困難な分野である。その上に気候変動の影響をうけた自然災害や新型コロナウィルスへの対応、長引く経済制裁などの悪条件のなかで、金正恩体制は計画の進捗の管理に困難を見出していると考えられる。そんな中で軍事技術開発部門は中間的な過程を成果として見せやすい分野であるため、党組織運営のなかでことさら目立った扱いを受けている可能性がある。
尹錫悦政権のもとにおける米韓の動向
2022年5月、2018年首脳合意を牽引した韓国の文在寅大統領が退き、保守の尹錫悦大統領が政権の座に就いたことは、合意の行方に大きな変化を生み出している。
尹大統領は、大統領選挙のころから文在寅政権の対北朝鮮融和政策を批判してきた。就任直後の5月21日にソウルで行われたバイデン大統領との首脳会談においては、米韓の北朝鮮政策が明確に変化したことを共同声明において打ち出した［注6］。
まず、共同声明には書かれなかった重要なポイントがあることを指摘する必要がある。ちょうど一年前の2021年5月21日、ワシントンDCにおいてバイデン・文在寅の米韓首脳共同声明が発表された。そこでは両首脳は次のように2018年首脳合意の継承を明記した［注7］。
「我々はまた、2018年の板門店宣言やシンガポール共同声明のような、南北朝鮮間や米朝間の約束に基づく外交と対話が、朝鮮半島の完全な非核化と恒久平和の確立を達成するために不可欠であることを、再確認する。」
これに反して、バイデン・尹共同声明は、2018年合意について一言も触れなかったのである。そして、北朝鮮政策に関して述べた内容は、簡単に言えば、国際的な制裁圧力と米韓合同の軍事圧力の強化という、2018年首脳合意以前の方針への回帰であった。
軍事的側面では、共同声明は抑止力強化について具体的な記述に踏み込んだ。ハイレベルの拡大抑止戦略協議の復活、米韓合同軍事演習の規模と範囲の拡大に向けた協議の開始、米国の戦略兵器の必要に応じたタイムリーな配備の確認、などである。
これらの合意に沿って、すでに歴然とした変化が現れている。4月に行われた10日間の合同訓練は実働部隊が参加しない机上の指揮所訓練であったが、6月上旬には、横須賀を母港とする米空母ロナルド・レーガンに韓国のイージス駆逐艦・世宗大王（セジョンデワン）が主力として加わった米韓空母打撃群合同演習が行われた。また、北朝鮮がミサイル発射を行ったときには迅速に米韓合同の軍事的反撃態勢をとるという新しい示威行動を始めた。これは、ミサイル発射に対して米韓のミサイル発射で応えるだけではなく、北朝鮮に対して圧倒的優位に立つ空軍力による空爆の示威へとエスカレートさせたものである［注8］。
一方、経済制裁に関しては、首脳共同声明は「両首脳は今年の弾道ミサイル実験のエスカレーションは…明らかな国連安保理決議違反であると非難する」と述べ「すべての国連加盟国に、すべての安保理決議の完全履行を求める」と述べた［注9］。つまり、史上最強と言われる安保理の制裁決議を、国連加盟国すべてが履行すれば、北朝鮮は屈服するはずであるという、歴史的にはすでに失敗が証明されてきた願望に基づく方針を繰り返しているに過ぎない。
ミサイル発射を罰する安保理決議、弱まる妥当性
後述するように、弾道ミサイル発射に対して制裁を課す安保理決議は、もともと説得力のある根拠に乏しい。それに加えて、ロシアによるウクライナへの軍事侵攻が国連安保理にもたらした政治的分断の拡大は、制裁決議の履行をますます困難にしている。
5月26日、国連安保理は、米国が提出した新たな対北朝鮮制裁強化決議案（S/2022/431）を、13対2で否決した。中国とロシアが、近年の主張の延長であるが、一連の制裁決議では初めて拒否権を行使したからである。これを受けて6月8日、拒否権行使をめぐる議論を行うための史上初の国連総会が開催された。このような拒否権行使の是非を論じるための国連総会は、ロシアのウクライナ侵攻に対処するために開かれた2月25日の安保理が拒否権によって何ら行動できなかった事態を受けて、開催が制度化されたものである。すなわち、国連総会は、4月26日、拒否権行使があったときには、総会議長が10仕事日以内にその問題を協議するための総会を招集することを義務づけたのである［注10］。北朝鮮への制裁決議がこの最初の適用例となった。
この総会では、ロシア、中国とともに北朝鮮も、それぞれの立場を表明した［注11］。例えば中国は、米国が北朝鮮の合理的な懸念を無視したことが現在の情勢の要因であり、制裁緩和や合同軍事演習の中止など、米国が実際に行動で対話姿勢を示す必要があると主張した。発言をした大多数の参加国は、過去の安保理決議に違反する北朝鮮に対する批判と各国の決議順守を要求した。にもかかわらず、冷静に議論に耳を傾けたとき、提案された制裁決議が問題解決のために有効ではないというロシアや中国の説明に、一定の説得力があることを否定することは難しい。今後、北朝鮮のミサイル発射に関して新しい制裁決議が安保理の拒否権で繰り返し否決され、そのたびに国連総会において同様な討論が行われるとすれば、制裁決議は適切さを欠いているという認識が、より多くの国に共有されてゆくと予想される。
もともと、今日の国際社会において、ミサイル発射に対して安保理決議による制裁を加えることには限界がある。核兵器開発や核実験の問題とはちがって、ミサイルそのものを規制する規範的な国際合意は存在しないからである［注12］。
国際社会におけるミサイル兵器の規制は、一般に、大量破壊兵器の運搬手段としてのミサイルに関わってのみ行われてきた。現在の国際社会におけるミサイル規制は、残念ながらそのような限界の中にある。よく知られているミサイル技術の管理レジーム（MTCR）もハーグ行動規範（HCOC）も同様な枠組みの中にある。MTCRは、ガイドラインにその目的を「大量破壊兵器運搬システム（有人航空機を除く）に寄与しうる移転を規制することによって、大量破壊兵器の拡散を規制する」と明記し［注13］、HCOCは、「大量破壊兵器を運搬する能力をもつ弾道ミサイルシステムの拡散を包括的に防止し、抑制する」ことを規範の原則として掲げている［注14］。したがって、ミサイル発射を規制する安保理決議の決定も、その限度の中に留まらざるを得ないであろう。
北朝鮮に対する安保理制裁決議の場合においても、決議1718（2006）に始まって決議2397（2017）に至る10件の全て［注15］において、大きく言えばこのような文脈のなかに置かれていると言えるであろう。すなわち、全ての決議は、冒頭に「核兵器、化学兵器、生物兵器、及びその運搬手段の拡散が国際の平和と安全に対する脅威であることを再確認し」と述べ、決議全体の文脈を形成しているのである。
しかし、北朝鮮に対しては、この文脈を超えて、核兵器運搬手段であるか否かを吟味することなく、ミサイル発射一般に制裁を課すことにつながる決議主文が採択されていった。それが可能になったのは、北朝鮮の核実験への非難とミサイル問題が、巧みに結び付けられてきたからであろう。この背景には、米国や日本による外交的働きかけが強く作用してきたと考えられる。
ミサイル発射に自動的に制裁を課す文脈の形成は、2つの安保理決議によって行われており、そのいずれも北朝鮮によるミサイル発射ではなく、核実験が引き金になっていた。その他の8決議の内容は、この2つを踏襲して積み重ねられている。
1つ目は、最初に採択された決議1718（2006）であり、北朝鮮の第1回核実験を契機として採択された。そして「DPRKは今後いかなる核実験も弾道ミサイルの発射も行ってはならない」と要求した。ここで弾道ミサイル一般が禁じられる流れが作られた。2つ目は、決議1874（2009）であり、北朝鮮の2回目の核実験を引き金として採択された。今度は「DPRKは今後いかなる核実験も、弾道ミサイル技術を用いたいかなる発射も行ってはならない」と禁止の範囲をさらに拡大させた。宇宙ロケット発射を含め、弾道ミサイル技術を用いる一切の発射を制裁の対象とする素地が作られた。
このように国際社会で一般に禁止されず容認されている行動を、特定の国に対してのみ無条件に禁止することの妥当性は、常に検証される必要がある。ミサイル発射の場合、それに制裁を加えるとすれば、そのミサイルが大量破壊兵器の運搬手段であるか否かについての判断を下す公正なメカニズムが、困難であっても求められる。
安保理には、周知の通り、国際の平和及び安全を維持するために、どのような非軍事的措置（国連憲章第41条）あるいは軍事的措置（同第42条）をとるかを決定できる大きな権限が与えられ（同第39条）、その「決定」は加盟国を拘束する（同第25条）。こうした大きな権限を有する安保理が下す決定の公正性は、制裁対象国ばかりでなく国際社会に対する影響力が大きい。したがって、安保理決議による規定は、国際社会にゆきわたっている規範の現状に即した公正なものでなければならず、大国の都合や一部の国の思惑で歪められるようなものであってはならない。
さらに上記のような原則的な理由の他にも、実際的な矛盾も表面化している。
すでに触れたように、5月25日と6月5日の北朝鮮の短距離ミサイル発射に対して、米韓が合同でミサイルを発射して即応体制を誇示した。また、昨年の9月15日には、北朝鮮が短距離ミサイルを発射したのと同じ日に、韓国が潜水艦発射弾道ミサイルの発射テストを行った。なぜ、北朝鮮のミサイル発射だけが制裁を受け、朝鮮半島における韓国や米国の同じ行為が許されるのか、公正な判断基準を求める国際社会の要求が、いっそう強まらざるをえない。北朝鮮のミサイル発射への制裁に関する説得力は、今後ますます失われるであろう。
共通の地域安全保障への取り組みこそウクライナの教訓
バイデン政権も尹政権も、対北朝鮮政策に関して、今のところ、失敗が運命づけられている政策―経済制裁と軍事圧力―しか打ち出せていない。尹大統領は見返りの大胆な経済支援を強調しているが、北朝鮮が先に「完全非核化へのプロセスに真摯に取り組む」ことを条件にしており［注16］、この一方的な打ち出し方では北朝鮮の変化は期待できない。両首脳は、「DPRKに対する平和的、外交的解決に向けて対話の道は開かれている」［注17］と述べているが、本報告で繰り返し述べてきたように（例えば監視報告32、33）、北朝鮮は対話のための具体的な信頼醸成の措置（核実験とICBM発射のモラトリアム）をとったことに対して、米国が誠意を示す番だと主張してきた。この現状では、対話は実現しないであろう。結果として、北朝鮮は自衛のための核抑止力の強化を続けることになる。
ここで、今後の進むべき方向を考えるために、米韓首脳共同声明に示されている一つの手掛かりに注目したい。それは「尹大統領とバイデン大統領は朝鮮半島の完全な非核化という共通の目標を繰り返し述べるとともに、この目的にむかって緊密なる調整を一層強めることに合意した」という一文である［注18］。一見、何の変哲もない一文であるが、「北朝鮮の完全な非核化」ではなく、「朝鮮半島の完全な非核化」と述べていることに重要な意味がある。尹大統領は、大統領就任演説においても、マドリッドにおけるNATO首脳会議における発言においても［注19］、「北朝鮮の非核化」と述べてきており、これまで一貫して「朝鮮半島の非核化」という目標を掲げていない。にもかかわらず、共同声明がこの文言を採択したのは米国の主張の反映と考えてよい。
北朝鮮が否応なく核戦略強化を続けるとき、尹政権の背後にある韓国の保守勢力は、韓国自身の核保有の主張を強め韓国世論がそれに傾く危険がある。そうなれば日本にも波及する核のドミノの悪夢が始まる危険がある。バイデン政権としては、それを避けるためには韓国も含めた「朝鮮半島の非核化」に尹政権もコミットさせる必要があったであろう。
このように「朝鮮半島の非核化」が必要な目標であるとすれば、その方向で南北朝鮮と米国が首脳レベルで合意した2018年合意が依拠すべき基礎であることは、余りにも明らかであろう。
述べてきたように、2018年の首脳合意は、米国、韓国、DPRKのいずれによっても破棄されていない。必要なのは、それを生かす新しい構想とイニシャチブである。
ロシアのウクライナへの軍事侵攻を好機として、東アジアにおいては中国の台湾への軍事侵攻の可能性の議論を煽り、それを理由とした軍事力の強化、防衛予算の増強の動きが強まっている。しかし、それと同時にそのような軍事力を糾合する同盟の論理こそ、ウクライナにおける戦争を招いているという議論もまた強まっている。東アジアにおいては、今回のウクライナ侵攻が始まるより以前から、米国がリードする中国包囲戦略は始まっており、米国の朝鮮半島政策の背後にもその力学が働いていることは否定できない。このような状況を考えると、2018年の首脳合意は、朝鮮半島のみならずこの地域における軍事的緊張のさらなる激化を抑え、関係国が受け入れることのできる共通の安全保障システムを構築するための貴重な基礎的合意ととらえ返すこともできるであろう。
その意味において、我々は2018年首脳合意を基礎にして、関係国が北東アジア非核兵器地帯の設立に向かうべきであることを改めて提案する。朝鮮半島と日本を含む領域を非核兵器地帯とし、それをとりまく米国、ロシア、中国が安全の保証を約束するという、3+3スキームを基礎に据えて、それを実現するための包括的アプローチに関して多くの専門家による研究がある［注20］。
この関係国は、2003-2008年の6か国協議の構成国でもあることを考えると、6か国協議がこのことを議論する最適の場であることも、多くが一致するところであろう。また、2010-2011年に6か国協議の再開をめぐって、オバマ政権の米国と中国が協力し合った歴史もまた想起すべき教訓である。そのとき中国は、軍事的衝突で緊張を高めていた保守政権の韓国と北朝鮮の両国と個別に交渉し、3段階のプロセスを経て6か国協議に復帰する道筋をつけた［注21］。今日においても、米国と中国のどちらかのイニシャチブによる協力、歴史にならえばとりわけ中国のイニシャチブ、に期待するところが大きい。（梅林宏道、前川大、渡辺洋介）
注 1 「主体主義朝鮮の偉大な軍事力の目覚ましい示威：新型ICBM の発射実験成功」、『朝鮮中央通信』英語版2022年3月25日。
http://www.kcna.co.jp/index-e.htm から日付により検索。
注 2 「朝鮮労働党第8期中央委員会第6回政治局会議が開催される」、『朝鮮中央通信』英語版2022年1月20日。
http://www.kcna.co.jp/index-e.htm から日付により検索。
注 3 たとえば、「北朝鮮、ミサイル発射 今年９回目」『朝日新聞デジタル』、2022年3月6 日。https://digital.asahi.com/articles/DA3S15224936.html。また、このような論調の存在は研究者の指摘にもある。Richard WEITZ, "The Military Logic Behind North Korea’s Missile Medley,” 38 NORTH, March 14, 2022.
注 4 「朝鮮型社会主義建設を新たな勝利に導く偉大な闘争方針──朝鮮労働党第 8 回大会で行った金正恩委員長の報告について」、『朝鮮中央通信』英語版、2021年1月9日。
http://www.kcna.co.jp/index-e.htm から日付により検索。
日本語抜粋訳：ピースデポ・アルマナック刊行委員会『ピース・アルマナック 2022』（緑風出版）、127 ページ。
注 5 注 4 と同じ。
注 6 米韓首脳共同声明（2022 年 5 月 21 日） 。
注 7 米韓首脳共同声明（2021 年 5 月 21 日）。
注 8 2022年5月25日の北朝鮮のミサイル発射に対して、同日、30機の韓国空軍のF15K が爆弾・ミサイルをフル搭載してエレファント・ウォークを行った。
David Choi & Hana Kusumoto, "US, South Korea respond to North Korea’s latest missile tests with launches of their own," STARS AND STRIPES, May 24, 2022。
Choe Sang-Hun, "North Korea Launches Suspected ICBM and Two Other Ballistic Missiles," New York Times, May 24, 2022
また、2022年6月5日の北朝鮮のミサイル発射に対して、6月7日、16機の韓国空軍戦闘攻撃機（F35A、F15K、KF16）と 4 機の米空軍 F16が黄海において攻撃型の編隊飛行を行った。
David Choi, "Allied fighter formations show resolve in wake of North Korean missile tests," STARS AND STRIPES, June 7, 2022
注 9 注 6 と同じ。
注 10 A/RES/76/262
注 11 “General Assembly Holds Landmark Debate on Security Council’s Veto of Draft Text Aimed at Tightening Sanctions against Democratic People’s Republic of Korea,” UN Meetings Coverage, GA/12423, 8 Jube 2022
注 12 例えば、『すべての面におけるミサイル問題：国連事務総長報告』（国際連合、2003年、13頁）は、「現在、ミサイルに関するすべての点における懸念に具体的に取り組んだ普遍的に受け入れられた規範あるいは法的文書は存在しない」と結論づけている。
注 15 梅林宏道「北朝鮮の核兵器―世界を映す鏡」（高文研、2021年9月）にまとめた表がある。147-149 ページ。
注 16 Yoon Suk Yeol, “Inaugural Address by President Yoon Yeol,” May 10, 2022
注 17 注 6 と同じ。
注 18 注 6 と同じ。
注 19 Lee Haye-ah, “Yoon calls for int’l resolve to denuclearize N. Korea,” YONHAP NEWS, June 30,
2022
注 20 Michael Hamel-Green, "An Alternative to Nuclear Deadlock and Stalled Diplomacy – Proposals,
Pathways, and Prospects for the Northeast Asia Nuclear Weapon Free Zone," A Working Paper presented to The 75th Anniversary Nagasaki Nuclear-Pandemic Nexus Scenario Project, October 31–November 1, and November 14–15, 2020 (Japan Time)
注 21 注 15 と同じ、138-139 ページ。
